论人民法院法官业绩评价的完善

　　谢亮、张子喻

　　【中文关键词】 制度依据；绩效管理；绩效考核；法官业绩评价

　　【摘要】 法官业绩评价是开展审判管理的重要途径，是对审判权运行的过程和结果进行测量的基础性工作。长期以来，各级法院围绕这项工作开展了大量管理实践，积累了丰富的经验素材，同时也在基本认识、工作范畴、工作理念、工作主体、工作程序、体系设计、标准设置、结果运用、技术融合、知识储备等方面面临着诸多问题。为进一步深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，有力推进法官业绩评价机制的健全完善，本文在对这项改革所依据的法律政策进行全面梳理后，对实践中凸显出的问题进行深入分析，并提出具有操作性的改进建议。

　　【全文】

　　编辑提示：党的十九大报告提出全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，其中“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是深化依法治国实践的重要组成部分，也是未来司法改革的重点。科学的法官业绩考评制度是法院组织人事制度乃至司法制度的重要组成部分，是司法体制改革进入综合配套改革阶段全面落实司法责任制的重要举措。本期策划“关于法官业绩考评制度改革的探讨”专题，约请有关学者、法官，对法官业绩考核评价制度改革涉及的问题进行理论研究和实践探索，希望对相关司法改革工作提供参考。

　　党的十九大报告提出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[1]而建设正规化、专业化、职业化的司法队伍，是保证司法责任制改革全面推开的重要基础，健全符合法官职业特点的业绩评价机制，完善评价标准，对压实司法责任制的意义重大。

　　一、法官业绩评价的依据

　　“凡属重大改革都要于法有据”，[2]全面落实司法责任制的重要一环，健全完善法官业绩评价机制，应当不断提高对宪法法律相关规定和有关司法政策依据的认识水平，切实强化法律政策的执行力度，以进一步明确改革方向，增强改革定力。除宪法、法律依据外，四个《人民法院五年改革纲要》(1999年、2005年、2009年、2015年)都对法官考核做出了明确规定，标志着法官业绩评价工作从传统的行政考核评价范畴中逐渐凸显出独特的司法属性和专业特征。

　　在系列改革纲要提纲挈领的宏观政策指引下，最高人民法院各专业审判部门和职能部门还陆续起草制定了一系列司法政策文件，为各级法院开展法官业绩评价工作提供了具体依据。

　　在刑事审判领域，提出改进审判考核考评指标体系，切实改变单纯以改判率、发回重审率的高低来衡量刑事审判工作质量和法官业绩的做法；对办理未成年人刑事案件的专门人员应当根据具体工作内容采用不同于办理成年人刑事案件的工作绩效指标进行考核；深化审判管理改革，建立健全能够激励和反映社会矛盾化解工作的绩效考评机制；建立科学的办案绩效考核指标体系……不得以上诉率、改判率、发回重审率等单项考核指标评价办案质量和效果。[3]

　　在民商事审判领域，提出建立健全能够反映调解工作量和社会效果的量化考核体系和考评方法，作为评价各级法院调解工作成效的标准和法官业绩考评的参考依据，正确引导调解工作方向，提高调解水平；要把开展涉军案件审判工作情况纳入单位和个人业绩考核体系；要高度重视企业清算破产案件法官的培养和使用，结合实际努力探索科学合理的企业破产清算案件绩效考评机制，充分调动审判人员依法审理企业清算破产案件的积极性。[4]

　　在知识产权审判领域，提出加强知识产权审判队伍职业化建设，建立科学合理的绩效评价制度，避免简单以案件数量为衡量标准；要充分考虑知识产权审判和知识产权法官培养的规律，在工作量、业务考核等方面采用科学合理的业绩评价标准；要充分考虑知识产权审判和知识产权法官培养的规律，在工作量、业务考核等方面采用科学合理的业绩评价指标。[5]

　　在行政审判领域，提出建立符合行政审判工作特点的考核和激励机制，不能以案件数量多少作为衡量审判工作重要性和评判行政审判法官工作业绩的依据；要健全完善行政审判绩效考核办法，加大因违法不受理案件导致申诉信访的考核权重；不断完善符合行政审判特点的绩效考核和案件质量评估监督制度。[6]

　　在队伍建设领域，提出尊重审判规律，科学设计考核指标，注意对案件的类型化、差别化管理，正确评估统计数据审判与业绩的关系；建立健全合议庭绩效考评制度，在充分发挥合议庭整体职能的同时，探索推进主审法官负责制，提高合议庭审判绩效；完善法官业绩考评机制，建立以信息技术为支撑、符合审判工作规律、科学合理的审判业绩考评机制，在晋职晋级、评先评优等方面充分体现考评结果的作用。[7]

　　在审判管理领域，提出建立裁判文书差错责任追究制度，并将裁判文书的制作水平纳入业绩考核体系；将庭审质量纳入对法院、业务庭和干警业绩、能力的重要考核指标；建立部门和法官审判执行业绩档案，将审判质量情况作为部门评优评先以及法官个人晋升职级的重要依据；要依托审判质效评估指标体系，科学设定审判绩效考核指标，适时调整指标权重系数，实行动态管理，确保正确导向作用，建立审判管理与考核奖惩的对接机制，将审判绩效考核结果作为法官评优评先、晋职晋级的主要依据；要依法科学设定审判绩效考核的内容、项目和标准，强化考核结果运用，将审判绩效考核结果作为法官评先评优、晋职晋级的主要依据，结合本地的审判工作实际，构建适合本地情况的考评指标体系。[8]

　　在司法改革领域，提出建立合议制落实情况的考评机制，并将考评结果纳入岗位绩效考评体系；成立法官考评委员会，建立法官业绩评价体系和业绩档案，法官业绩评价应当作为法官任职、评优评先和晋职晋级的重要依据；构建法官轮岗机制，完善业绩评价体系，激发和保持审判队伍的活力。[9]

　　二、法官业绩评价中存在的问题

　　第一，基本认识和范畴界定不够清晰。由于长期以来形成的工作惯性，部分地方法院对“绩效管理”的基本概念把握不够精准，认为绩效管理就是构建评估指标体系、实施绩效评估，把绩效评估等同于绩效管理的全部，[10]从而将法官业绩评价等同于普通的绩效考核和绩效管理。形成这种认识偏差的原因多种多样，但究其根源，是对完善法官业绩评价体系这项改革任务的法律、政策依据理解不够到位。这不仅造成了法官业绩评价工作范畴的界定不清，更对该项工作的理念、主体、程序、体系、标准、应用等一系列后续环节产生了不同程度的影响。

　　第二，工作理念滞后。在深入推进司法责任制改革的过程中，一些地方法院的工作理念未能紧跟改革形势，对法官办案主体地位认识不足；有的法院仍然将法官业绩评价等同于粗放式行政管理，下任务、定指标，搞不合理排序，甚至出现为考核指标而弄虚作假等不良现象。[11]法官业绩评价的工作理念滞后在微观上直接影响到法官的自我评价和职业期许，不利于调动法官办案积极性，在宏观上间接影响到法院对审判资源的合理配置，致使“案多人少”“忙闲不均”等问题迟迟不能得到缓解。

　　第三，工作主体不够规范。由于对基本概念认识不清，加之工作理念滞后，个别地方法院对法官业绩评价工作的重视程度还明显不够。在机构设置、部署分工过程中，负责法官业绩评价工作的主体存在不统一、不稳定的现象。办公室、组宣处(科)、研究室、审管办、技术室等各类主体不一而足，因人设事、因人设岗、人岗不匹配的问题普遍存在。这种工作主体的不稳定状态，直接影响到法官业绩评价工作的具体成效。

　　第四，工作程序不够完善。由于工作主体缺乏稳定性，致使一些地方法院在开展工作时难于顾及程序性问题。有的法院在制订评价体系时缺乏必要的调查研究，征集意见建议时走形式、走过场，对审判一线的意见建议吸收不够；有的法院对法官业绩评价文件不够重视，研究通过后，缺乏必要范围的公开公示。这些程序上的不周之处，一方面使评价体系设计存在脱离审判实践的风险，另一方面使规范文件的实施过程中也存在一定，很大程度上影响了业绩评价工作的整体收效。

　　第五，体系设计不够合理。最高人民法院于2011年修订下发的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，使用了“无量纲化”量化方法；[12]树立了公正、效率、效果三类评估导向，是人民法院审判质效管理工作中具有里程碑式意义的探索。在当前的法官业绩评价工作中，绝大多数法院沿袭了“无量纲化”的量化方法，但一些法院虽然沿用了这一方法，却在设计评价体系时对审级、审判专业等特点考虑不尽周全，使量化效果受到影响。此外，有的法院评价体系长期不做调整，致使法官业绩评价工作难于跟上执法办案形势变化；有的法院在业绩评价中忽视法官权利救济，没有设计法官申辩和申请复议的必要程序。这些问题对合理设计评价体系、科学设置评价标准、确保评价客观准确都产生了一定影响。

　　第六，评价标准不够科学。在办案数量评价中，有的法院仍然简单以结案数量作为唯一标准，对案件之间的客观差异考虑不足，对不同专业、不同岗位法官的劳动付出缺乏客观公平的衡量办法；在办案质量评价中，有的法院直接使用被发回重审、改判、再审案件的数量或比例作为标准，在审判质量问题的认定和评价中不够审慎；在办案效率评价中，有的法院依旧将结案率指标作为唯一标准进行粗放评价，挫伤了法官的办案积极性，但对于一些严重超期案件却缺乏有效的评价举措；在办案效果评价中，有的法院僵化适用指标，不做灵活调整，不能合理评价不同专业审判岗位的办案工作效果，对裁判文书公开、审判流程信息公开、庭审公开等司法公开效果评价缺位。凡此种种，造成法官业绩评价结果出现一定程度“失真”，并影响到后续的评价结果运用。

　　第七，结果运用不够到位。首先，法官业绩评价结果与评优评先、晋职晋级的结合不够紧密。虽然一系列重要文件已经多次明确了法官业绩评价结果应当作为评优评先、晋职晋级的重要依据，但实践中一些地方法院在执行文件精神过程中依然存在脱节现象，大至院级层面，小至审判业务庭内，评优评先“轮流坐庄”的情况并不罕见，个别基层法院甚至在选任审判业务庭副职领导时选出过审判质量倒数的人员。其次，法官业绩评价对法官员额制改革的支持保障力度亟待加强。目前，各批次改革试点地方在完成法官入额遴选后陆续启动了法官惩戒委员会的筹建工作，对员额管理和退出等后续机制进行研究部署。在紧迫的改革形势下，法官业绩评价结果应当在法官员额的进入退出管理和法官激励惩戒机制中得到更为广泛和有效的运用。

　　第八，对信息化手段的运用不够深入。随着司法责任制改革的逐步推进，法院绩效管理的工作重点逐渐由审判庭向审判团队甚至是向法官个人转移，按照这一发展趋势，法官业绩评价的覆盖面将逐步拓宽，层次将逐渐深化，频率将渐次升高。相比之下，不少中基层法院在开展法官业绩评价时，仍然延续着人工测算或者依托旧有审判信息系统进行半人工测算的工作方式，这种方式虽然能够基本满足半年或年度评价的工作需求，却将很难适应未来常态化、动态化、精细化的法官业绩评价需要。

　　第九，综合性知识储备和跨界思维意识不足。由于法学专业在社会科学领域内极为突出的专业化特征，以及司法职业非常独特的思维视角，使得司法实践很少关注其他学科的基础理论和既有研究成果。同时，各地法院法官业绩评价工作还存在基本认识不清、创新能力不足、量化工具匮乏等问题，究其根源是由于缺乏综合性知识储备，以致未能很好运用跨界思维来思考和推进具体工作。

　　第十，其他问题。在相当部分地方法院，院、庭两级领导和法官都非常关注办案以外的工作如何统计、如何考核，虽然法官法并未对“审判工作实绩”以外的具体工作考核做出规定，但鉴于实践中的关联性，本文也将这一问题纳入讨论。

　　三、法官业绩评价工作的改进建议

　　第一，厘清基本认识，界定工作范畴。绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。[13]实践中，绩效管理可以归纳为组织对在岗人员全部工作进行指引、监督、评估、考核、反馈和完善的一整套管理过程。在法官绩效管理中，管理的内容则是法官从事的全部工作，既包括执法办案，也包括调研、宣传、交流、督导、专项工作、文稿起草、外部会议、外事活动等其他非办案工作。

　　绩效考核是指一套正式的结构化的制度，用来衡量、评价并影响与人员工作有关的特性、行为和结果，考察人员的实际绩效，了解人员可能发展的潜力，以期获得人员与组织的共同发展。[14]在公务员考核中，一般指考核机关对各岗位任职人员工作表现进行考察，并在此基础上核定档次的管理行为。在法官绩效考核中，法官考评委员会是行使考核权的专门机构，考核的依据来自法官考评委员会的各成员单位，包括办公厅(室)、政治部(处)、研究室、审管办、司改办、新闻宣传部门等相关职能部门提供的各类工作数据。

　　法官业绩评价，专指审判管理部门通过设计、运用体现特定司法政策的业绩评价体系，整合法官办案过程和结果的各类数据，为法官考评委员会开展法官绩效考核提供主要依据的基础性管理工作。由于该项工作在评价体系的设计和调整上具有很强政策性，在数据测量和结果运算过程中具有高度复杂性，使其与其他非办案任务的成果统计工作相比具备更为明显的司法专业化特征。

　　第二，更新工作理念。在当前深入推进司法责任制改革的背景下，尊重法官办案主体地位，提升法官职业认同水平，激发法官内在动力，是开展法官业绩评价工作时需要坚持的重要工作导向。这正如张建伟教授对“期待改革模式”的分析，“希望通过改革满足自己获得或者增进利益的愿望，改变对自己不利的处境和外在环境，创造更好的发展条件，改革意味着实现这样的期待，他们自然成为改革的积极力量。”[15]因此，在推进法官业绩评价机制健全完善过程中，应当充分注重更新三项工作理念，一是要充分尊重审判工作的司法属性，避免以行政化方式简单评价审判工作；二是要充分尊重法官办案的脑力劳动性质，注重不同案件的客观差异，对各专业审判岗位的工作特点予以全面考虑；三是要充分关注“院-庭-审判团队-法官”四者之间的系统关联，在客观呈现法官劳动付出的同时，为科学分析评价结果、及时研判审判形势、合理配置审判资源、科学安排审判节奏提供有力支持。

　　第三，规范工作主体。在厘清基本认识、界定工作范畴、更新工作理念的基础上，应当切实提升对该项工作的重视水平，规范工作主体，明确各级法院审判管理部门是开展法官业绩评价工作的主要机构，负责设计法官业绩评价体系，组织开展法官业绩评价工作，向所在法院法官考评委员会报送法官业绩评价结果，参与所在法院的绩效考核和评优评先工作。同时，应当高度重视审判管理部门的人员配备，注重从一线审判业务部门选派审判质效较好的法官从事法官业绩评价工作，确保这一辅助决策岗位纳入员额管理范围，从而保证该项工作的职业化和专业化水平。

　　第四，完善工作程序。审判管理部门在制定法官业绩评价体系过程中应当坚持审慎的工作态度，以严谨的程序意识和务实的调查研究开展相关工作。首先，在文件起草准备阶段，审判管理部门要准确掌握所在法院各专业审判领域的办案工作情况，包括案件类别、办案流程以及近年来的收结案态势等，为评价体系的制订提供基本实践素材。其次，在文件起草过程中，应当广泛听取一线各审判业务部门人员的意见建议，并根据交流情况和反馈意见，有针对性地进行修改完善，以提升评价体系的客观性、可操作性和可接受性。第三，经过修改完善的送审文件，应当报法官考评委员会研究通过后公布施行。

　　第五，合理设计体系。首先，完善法官业绩考核评价制度，全面、科学评价法官办案数量、质量、效率和效果的改革目标，[16]要求各级法院在设计法官业绩评价体系时，应当涵盖办案数量评价、办案质量评价、办案效率评价和办案效果评价四部分基本内容，同时保持上述基本内容所占权重比例总体均衡，避免畸高畸低的失衡现象。其次，考虑到我国各类、各级法院所处的历史与时代、改革与发展、政治与政策、经济与稳定、价值与地域等因素与情境，评价的标准不能不随之有所变化与适应。[17]因此，在上述基本框架内，各级法院应当依据审级特点和地域特点，结合一定时期内的审判工作重点，动态调整具体评价内容，避免出现照抄照搬、“一刀切”和固化僵化现象。再次，在调整具体内容的过程中应当注意增加的项目不得超出法官法定职责范围，同时不得有悖于法官职业伦理要求。最后，应当在法官业绩评价规范性文件规定法官的权利救济程序，即在法官业绩初评结果作出后，应当向全体受评法官、法官所在庭室主要领导、分管院领导通报初评结果，对初评结果有不同意见的，可申请复核，经过复核的法官业绩评价结果应予公示。

　　第六，科学设置评价标准。在办案数量评价中，应改变简单以结案数量作为唯一标准的做法，充分结合所在法院执法办案工作实际，将当事人数量、诉讼程序、案件类别、办案环节、结案方式等各类反映案件繁简难易程度的重点要素全面纳入办案数量评价；通过运用工作时间法、权重系数法等测算方法，对不同专业、不同程序案件的工作量进行换算，实现对各专业审判领域办案数量的统一评价。在办案质量评价中，应改变直接使用被发回重审、改判、再审案件的数量或比例作为办案质量评价标准的做法，对被发回重审、改判、再审的案件应当组织评议，确保具体案件的承办法官享有申辩权利，经评议、申辩后，确属错案的，进行负面评价，不构成差错的，不计入负面评价范围；对案件评查过程中发现的问题，可参照前述方法明确审判责任后再行评价。在办案效率评价中，应改变将结案率作为唯一评价标准的粗放方式，突出法定审限内结案率的基础性地位，结合结案率、案件审理周期、均衡结案情况等因素进行综合评价；将长期未结民事行政诉讼案件和久押不决刑事案件的数量、比例纳入办案效率评价范围，对因等待其他有权机关处理结果或另案结果的，经申报核实后，不作负面评价。在办案效果评价中，应改变僵化适用指标、不做灵活调整的做法，在考察上诉、申请再审等情况时，应当充分考虑各类案件特点，确定符合专业审判领域实际情况的评价标准，同时应充分关注法官承办案件的裁判文书公开、审判流程信息公开和庭审公开等司法公开情况。

　　第七，强化评价结果运用。地方各级法院可以通过建立以下机制强化法官业绩评价结果运用。其一，在健全完善党组相关议事规则时，明确将法官业绩评价结果作为讨论晋职晋级、评优评先有关事项时应当参照的主要依据；其二，将法官业绩评价结果定期送组织人事部门，为组织人事部门充分了解干部情况、研究审判资源配置方案提供素材；其三，将法官业绩评价结果定期送纪检监察部门，为纪检监察部门强化监督执纪提供参考；其四，经本院法官考评委员会核定后，将法官业绩评价结果报送法官遴选委员会、法官惩戒委员会，用于法官员额的遴选、退出、惩戒和激励工作。

　　第八，与信息化建设的深度融合。在当前建设人民法院信息化3.0版的进程中，地方各级法院特别是中基层法院可通过以下方面促进法官业绩评价与信息化建设的深度融合。第一，在既有审判信息系统基础上，依据审判管理部门制定的法官业绩评价规范，做好信息系统应用升级，通过录入测算公式，采集动态数据，生成评价结果，为法官业绩评价的常态化、动态化、精细化提供技术支持。第二，更加注重法官业绩评价工作与数据集中管理平台的并轨，在保证数据质量的前提下，尽可能汇聚更广范围、更多种类的办案数据要素，为审判管理部门更加全面、精准评价法官办案业绩提供数据基础。

　　第九，加强对管理学等其他社科领域理论知识的借鉴吸收。从学科角度来看，审判管理实践基于的理论基础主要包括法学和管理学理论。作为审判管理的重要途径，法官业绩评价工作的发展创新需要在法学理论基础上，下大力气学习管理学等其他社科领域的基本理论，充分借鉴公共行政管理、工商管理等二级学科中的专业知识，勇于尝试运用管理学工具对法官办案业绩进行建模和测量，从知识储备、能力建设上为运用跨界思维破解改革难题提供有力保障。

　　第十，妥善统筹办案以外其他工作的成果统计。法官从事调研、宣传、交流、督导、专项工作、文稿起草、外部会议、外事活动等其他非办案工作的，应当由组织、管理该项工作的具体部门负责工作统计，并将相关数据提交法官考评委员会作为法官办案以外其他工作绩效考核的基本依据。

　　(责任编辑：吕芳)

　　【注释】 *谢亮，最高人民法院审判管理办公室干部；张子谕，中共中央党校研究生。

　　[1]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第39页。

　　[2]“习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调把抓落实作为推进改革工作的重点真抓实干蹄疾步稳务求实效”，载《人民日报》2014年3月1日第1版。

　　[3]参见《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》《中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组等部门关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》、最高人民法院《关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意见》《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》。

　　[4]参见最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《关于进一步加强人民法院涉军案件审判工作的通知》《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》。

　　[5]参见最高人民法院《关于全面加强知识产权审判工作为建设创新型国家提供司法保障的意见》《关于认真学习和贯彻〈国家知识产权战略纲要〉的通知》《关于贯彻实施国家知识产权战略若干问题的意见》。

　　[6]参见最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》《关于行政审判工作情况的报告》。

　　[7]参见最高人民法院《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》《关于切实践行司法为民大力加强人民法院基层基础建设的若干意见》。

　　[8]参见最高人民法院《关于进一步提高裁判文书质量的通知》《办公厅关于进一步加强法庭审判秩序管理的通知》《关于加强基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》《关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》。

　　[9]参见最高人民法院《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》。

　　[10]蔡立辉、吴旭红、包宪国：“政府绩效管理理论及其实践研究”，载《学术研究》2013年第5期。

　　[11]龙宗智：“影响司法公正及司法公信力的现实因素及其对策”，载《当代法学》2015年第3期。

　　[12]张军主编：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》，人民法院出版社2011年版，第72-74页。

　　[13]付亚和、许玉林：《绩效管理》，复旦大学出版社2007年版，第63页。

　　[14]同上注。

　　[15]张建伟：“司法体制改革中的利益纠葛”，载《东方法学》2014年第5期。

　　[16]“周强在全国高级法院院长座谈会上强调认真贯彻落实全国司法体制改革推进会精神坚定不移全面推进人民法院司法体制改革”，载《人民法院报》2016年7月21日第1版。

　　[17]巫国平：“法院绩效考评标准的协调及完善”，载《法律适用》2014年第7期。

　　【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2018年 【期号】 7