全面推进中国式现代化建设，需要检察机关能动履职，高质效办好每一个案件。在生态环境领域，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《方案》）要求建立生态环境损害赔偿制度，是生态文明建设领域重要的制度创新。该制度的核心是由国务院授权地方政府，以索赔权利人的身份向生态环境损害行为人主张民事赔偿，解决生态环境修复问题。其中一个重要的制度设计，是在损害赔偿磋商程序中规定法律监督机制。检察机关应当重视对磋商活动的法律监督，研究实践中存在的问题，探索创新监督方式，努力将法律监督贯穿磋商事前、事中、事后全过程，确保磋商协议的合法性。

　　检察机关在生态环境损害赔偿磋商中的职责

　　在生态环境损害赔偿制度运行方式上，《方案》把磋商作为提起损害赔偿诉讼的前置程序，旨在丰富行政执法方式，充分发挥行政监管优势，尽可能通过非诉讼途径解决生态环境修复问题。磋商行为和磋商协议具有公法与私法双重属性，内含公私法合作治理结构。该结构的特征是：政府主导，发挥专长；执法优先，司法补充；社会参与，多元共治。实践证明，这种融合公私法因素的索赔机制成本低、效率高，有助于激励赔偿义务人主动履行修复义务，取得了良好的实效。

　　值得关注的是，磋商机制赋予行政机关选择协商形式解决生态环境损害赔偿问题的行政自由权，因此需要建立严密的法律监督机制，确保地方政府依法开展磋商活动。《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》《生态环境损害赔偿管理规定》（下称《规定》）均规定检察机关以法律监督者身份参与磋商过程。各地制定的磋商办法也注重发挥检察机关法律监督作用。例如《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》中多款条文对此进行了规定，包括赔偿权利人即地方政府指定的工作部门在成立生态环境损害赔偿磋商小组时，要商请同级人民检察院派员参加；磋商方案初步拟定后，要书面报请赔偿权利人同意，同时书面告知同级人民检察院，等等。

　　生态环境损害赔偿磋商中法律监督的难点

　　生态环境损害赔偿磋商法律监督的难点在于，因磋商主体地位与权利义务实际上的不对等，可能存在强制磋商、虚假磋商，影响磋商协议的合法性、有效性。《方案》规定了司法确认程序，由法院依据法律对磋商协议的自愿性、合法性进行审查，对磋商协议的法律效力予以确认，并赋予磋商协议强制执行力。这种制度安排有助于提高磋商协议的可接受性。但笔者发现，实践中司法确认程序发挥作用不够理想，突出表现为案件数量较少，与每年达成的磋商协议案件数量不相称。一方面，生态损害评估、修复方案编制、赔偿金计算包含复杂的技术事项，司法确认程序主要采取形式审理方式，难以甄别磋商协议可能存在的不科学、不合理成分；另一方面，一些进入磋商程序的案件，由于各种因素的存在，可能影响磋商的自愿性、真实性，给事后进行的司法审查带来难题。

　　此外，磋商程序的不足也增加了司法审查难度。目前，磋商程序存在的不足主要体现在两个方面：一是第三方参与机制刚性不足。《方案》《规定》均规定索赔人“可以”邀请第三方参与。由于第三方参与不是强制性要求，是否参与取决于索赔权利人，实践中第三方参与的正当程序机能发挥不够理想，表现为公民个人、社会公益组织等中立第三方参与磋商的情况较少，其意见对磋商结果难以产生实质影响等。二是磋商会议的议事规则不完善，对赔偿义务人的参与权保障不足。磋商会议是索赔权利人与义务人沟通对话的核心环节，是各参与主体须依据公共理由提出诉求、进行辩论的主要程序。为保证会议有序、有效进行，应当按照民主议事规范要求事先制定并公布磋商程序规则，明确赔偿义务人和利益相关方参与机会和充分陈述意见、进行辩论、提出异议的权利，规定异议处理程序等。但目前尚无法律对磋商会议的议事规则作出明确规定。

　　创新履职方式，找准监督重点

　　针对生态环境损害赔偿磋商机制运行中存在的问题，检察机关应当创新监督方式，以磋商程序的正当性为监督重点，将监督工作贯穿磋商全过程，确保磋商活动符合法律规定、体现公共利益。

　　对磋商程序的检察监督重点抓调查程序、通知程序、磋商会议、磋商协议等程序环节：

　　第一，磋商准备程序的充分性。磋商的目的在于索赔权利人与赔偿义务人尝试就生态环境损害赔偿方案达成共识，达成共识的前提是确保双方有效对话。索赔权利人作为主导磋商程序、主动提出修复方案的一方，承担较重的论证义务。负责索赔工作的职能部门为磋商开展的前期准备工作是保证对话实质化和提高磋商效率的重要程序，主要包括调查评估、编制方案等工作。拟定磋商方案的过程，也是索赔权利人履行论证义务的过程。《规定》要求索赔权利人在扎实做好证据调查、损害鉴定、损失评估等工作的基础上，提出详细的修复方案，并就修复费用、修复期限、启动时间和赔偿的责任承担方式、预期效果等具体问题予以分析，综合考量修复方案技术可行性、效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性进行论证，编制生态环境损害赔偿意见书。赔偿意见书应包含磋商的案由及主要损害事实、证据；受损生态环境的修复目标及依据；损害赔偿金数额和计算依据等内容。

　　第二，磋商过程的真实性与有效性。磋商以“参与—对话”为基本方式，以“共识—合意”为最终目标，呈现法律程序的基本形态。磋商过程中用于论证的理由必须具有公共性。基于公共理由的沟通才能克服各执己见，从而消弭分歧、缓和对立，进而在不同意见中寻求共识，防止权力或技术权威的专断，避免最终决策背离社会正义甚至违反常识。为此，必须保障赔偿义务人充分参与的机会，尊重其磋商意愿。检察机关监督磋商过程的真实性与有效性，着重监督赔偿义务人有没有提出不同意见，索赔权利人是否对此进行了充分回应，磋商协议是否建立在双方充分对话所达成的共识之上，防范和杜绝虚假磋商、强迫磋商。

　　第三，社会参与的实质性。生态环境保护属于现代社会公共治理中的主要议题之一，因为生态环境损害往往涉及较大区域、波及众多社会成员，单靠国家机关履行环境保护义务难以完成修复工作。磋商标的的公共利益属性要求保障社会参与，发挥民主协商作用，优化磋商的方式与效果，防止生态环境公共利益受到二次损害。为此，《方案》强调要保障公众知情权、监督权。《规定》鼓励赔偿权利人创新公众参与方式。常见的社会参与形式主要是邀请环境公益组织、专业第三方、利益相关者、人大代表等技术专家、法律专家、利益相关人（也是中立第三方）参加磋商会议，把他们的专业意见、利益考量带入磋商过程，帮助修复方案更加科学、合理、周全，获得更广泛的信任与支持。检察机关可以对是否有第三方参加会议、第三方身份的真实性、索赔权利人对第三方意见回应情况等展开法律监督。

　　第四，磋商程序的公开性。《规定》要求磋商过程应当依法公开透明，即生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、磋商进展、损害赔偿协议等信息应当依法向社会公开，保障公众知情权，接受公众监督。检察机关应当监督索赔权利人落实公开义务，在收到公众提出的意见、建议时，督促索赔权利人及时回应、说明理由。