摘 要：

　　人民代表大会制度及民主集中制的国家机构组织活动原则下，监督权承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能。监察体制改革通过整合监察权，重构国家监督体制和宪法权力结构，形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制。“二元”监督体制中监督机关与监督人员既相互衔接配合，又彼此交叠牵制。其中对人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督不能超出人大制度和代表理论的框架。“二元”监督体制和兼职代表制下，人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式，而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告，同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。

　　关键词：人大制度；监察委员会；“二元”监督体制；人大代表；兼职代表制；

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，形成严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国的重要指标和内容。 （1）2016年11月7日，中央纪委监察部网站发布消息，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，授权北京、山西、浙江及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权，这标志着国家监察体制改革的正式启幕。基于近一年的试点经验，2017年10月18日，中共十九大报告进一步明确要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”;10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;11月4日，全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，据此，试点工作在全国各地推开。2018年3月，全国人大审议通过宪法修正案和监察法，国家监察制度正式建立。

　　国家监察委员会的设立将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局，县级以上各级地方亦将全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。可见，国家监察体制改革是涉及国家权力结构和国家机构组织结构调整、涉及人民代表大会制度的发展和完善的重大政治改革，对于构建中国特色国家监察体制，健全权力运行制约和监督体系，落实“有权必有责，用权受监督” （2）的法治要求都具有重大意义。由此，在监察体制改革试点阶段，对监察委员会机构性质、组织体系、工作机制和职权职责的研究，及其延伸出的对“谁来监督监督者”法治思维的省思，乃至对构建协调人大与监察委员会监督、监察职能相互关系的国家监督体制的理论思考，都是法学界不可回避的时代课题。

　　一、监督权在中国政治体制中的地位与功能

　　中国“御史台主持风宪”的政治文化传统和监察权独立的重要性，孙中山在其五权宪法思想中早有论述[1]（P.73-81）。建国以来，行政监察体制的设立与演变，亦延续了“设置专门的监察机构纠举官员的违法失职和贪腐行为”的经验，秉承了“世界法制史上独一无二的独立监察体制和监察文化”的传统[2]。虽然古代监察制度、孙中山五权宪法下的监督院制度和新中国以来的行政监察制度，与现行人民代表大会制度下的国家监察制度均有不同，却足可窥见监督权在中国的政治传统和政治体制中的独特性与重要性[3]。

　　（一）监督权在权力结构中的地位与作用

　　如果说近代以来的政治科学和民主法治思想的核心在于科学认识权力、有效控制和约束权力，那么以权力结构来控制权力是一条最有效、可行的经验。故此，作为限制权力的根本大法的宪法，其词源“constitution”便是“组织”、“构造”的意思，表示事物的结构以及组织方式[4]。如何构造权力结构来有效控制权力呢?监督和制衡是两种常见的方式。监督是通过设立专门的监督机构，对被监督者行使权力的情况进行监察和督促。即监督权是不同于、且外在于被监督权力的一项专门权力，监督模式下的权力结构是单向的“监督-被监督”关系。制衡则是把权力分别授予两个或两个以上的主体，其权力结构是双 （多）向的交叉关系，目的是使各方在行使权力时互相制约。 （1）为了科学配置权力，构建权力的结构性平衡关系，西方自孟德斯鸠以来，确立了“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法” （2）的三权分立原则;中国则自1954年宪法以来，一直践行着不同于西方“分权制衡”体制的人民代表大会制度，国家机构之间均实行权力的监督与制约原则，即基于监督基础上的权力制约关系[5]。

　　按照现行宪法第2条、第3条的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它包括四层涵义，即国家的一切权力属于人民;人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关;同级其他国家机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督;人民代表大会对人民负责，受人民监督。即人民代表大会制度决定并构建了，以民主集中制为特征的国家权力结构形式和国家机构组织形式。

　　民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性，民主集中制原则也有其自身语境，即必须以人民主权为前提，并以“谁产生谁”逻辑链条上的“监督-负责”关系为要旨。首先，监督权在中国的政治体制中承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能，而且监督权力与被监督的权力之间也需要追求“平衡”的结构和技艺:一方面权力越是集中便越是依赖于权威、高效的监督;另一方面监督权越是厚重便越要“防止过犹不及” （3）。其次，把握好了监督权力与被监督的权力之间的“动态平衡” （4）关系，健全了防止监督权过犹不及的约束机制，就同时为监督权和被监督的权力提供了“限制性保护” （5）的制度框架。也就是说，监督权在中国的政治体制和权力结构中，也是一种保护机制，包含对内对外两个维度，既避免权力因太过绝对而倾向堕落、暴力和不义[6]，也保护权力不因遭受其他更大权力的侵犯而消弱或消亡。

　　（二）监督权整合的必要性与重要性

　　监督是民主集中制原则下约束权力的重要方式。对监督的重视，造就了纪律监督、人大监督、司法监督、行政监察、审计监督和检察院反贪污、反渎职、预防职务犯罪法律监督等并行的多元化监督体系。这些监督机制各有侧重，亦各有局限:人大监督是国家机构系统内的监督，属政治监督，其监督范围是由其产生的国家机构和由其选举决定的官员;人民检察院是专门的法律监督机关，其对职务犯罪的监督属于法律监督，是对公职人员的最低要求，也是职务监督的最后一道防线;纪检监察部门是对公职人员行使权力的行为的监督，属廉政监督，体现了“把纪律挺在法律前面”的高要求。这些隶属于不同权力系统的监督权之间形成的多头监督、交叉监督、分散监督格局，一是分散和浪费了政治资源，二是监督权在整个政权系统中的级别和地位参差不齐，约束权力的效果有限，三是由于缺少顶层设计而导致监督疏密不同，甚至留下盲点，滋生腐败。比如，纪检监察机关 （预防腐败局）、检察机关 （反贪污贿赂局）等现有的反腐败专门机构分别隶属于党、政、司法三个不同的权力系统，就存在比较突出的办案力量不集中的问题，表现为多头办案，导致办案分散、重复;分阶段办案，导致办案不协调，甚至产生分歧;各自办案，导致办案力量不足，效率不高。因此，在法治中国的建设进程中，遵循一体化的原则整合监督权力，形成监督合力，是深化政治体制改革的必要之举。

　　（三）独立监察机关对宪法权力结构的再构

　　逻辑上说，在人大监督、检察院监督和纪检 （行政）监察的三套监督体系下，遵循一体化的原则整合监督权力，强化监督的职能和效果，可以有四种模式，即人大监督、法律监督、纪检 （行政）监督和专门的国家监督机关监督四种模式。其中，关于设立专门国家监督机关的方案也有两种:一种是在人民代表大会设立一个独立的监督工作机构“人民监察委员会”或“人民监督工作委员会”，接受来自社会公众的投诉和举报，对反腐舆情进行汇集和初步审查，享有一定的独立调查权、建议权、报告权等权力[7];一种是在国家机关体系中设置独立的“人民监察委员会”，该监察委员会由全国人大产生，向人大负责[8]，是统一的和独立的专职反腐败机构。 （1）前一种方案是对西方议会监察专员制度的借鉴。议会监察专员制度起始于1809年《瑞典王国宪法》，其实质是将议会监督权的一部分作为监察权，交由隶属于议会的专门机关来行使，是立法权“制衡”行政权和司法权的一种辅助性设计，目的是强化议会权力以与日益扩大的行政权形成新的权力结构的均衡。后一种方案孙中山的五权宪法是首创。独立监察权制度最早见于1936年《中华民国宪法草案》，该宪法草案在“中央政府”一章设专节规定了“监察院”，确立了监察院为“中央政府行使监察权之最高机关”的地位，也确立了监察院、监察权与其他四院、四权的平等地位。即监察院不隶属于任何机关，拥有独立行使监察权的宪法地位[9]。

　　中共十八大以来，我国推行监察体制改革的深层原因是，权力运行中出现了行政权过于强大，特别是党政“一把手”权力过于强大的问题，而现有的立法权、纪检 （行政）监察权、司法权和人大监督权的制约力或有限，或缺位。早在推行监察委员会改革试点之前，理论界、实务界也探寻并试验了一些方案，比如希望通过加强和完善纪检监察机关 （预防腐败局）和检察机关 （反贪污贿赂局）的纪法衔接机制，有效整合监督资源，形成监督合力。近年来，中央和各地先后成立了反腐败协调小组，专门用来解决反腐败行动中的部门间协调问题。部分地方甚至尝试对分散在党、政、司法系统的反腐败机构进行整合，建立统一的反腐败专门机构。2012年9月，珠海市横琴新区成立廉政办公室，下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，横琴新区不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构，（2）这是整合反腐败机构的一种尝试。这些整合监督资源的探索，因在资源配置与实际运作中面临诸多困境，而未达到预期的效果。

　　鉴于此，我国监察体制改革最终选择了一个大开大合的方案，即在全国范围内设置独立的监察委员会，专门行使监察职权，对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。具体包括，省市县三级监察委员会将同级人民政府的监察厅 （局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会;监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并受其监督;为履行职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。 （1）

　　由上可见，此次监察体制改革的目的就是要实现从过去行政监察的“附属性同体监督”模式转变为“独立性异体监督”模式[10];路径就是重新整合分散在诸多机构中的反腐败监督权，将其提升为一种新的权力类型即国家监察权，并使其成为与行政权、审判权和检察权平行的、独立的宪法性权力。 （2）监察权作为一种独立的宪法性权力，被视为与立法权、行政权、司法权相并列的“第四权” （3），这也意味着现行宪法确立的全国人民代表大会制度下的“一府两院”权力结构转变成了“一府一委两院”的权力新格局。

　　建立独立的监察委员会，就是要引入作为“第四权”的监察权，重构国家监督体制和宪法权力结构，实现监督权力与被监督的权力力量的均衡，进而有利于实现全面推进依法治国的目标。需予阐明的是，“第四权理论 （the forth estate theory）”是已故美国联邦最高法院Potter Stewart大法官根据新闻传播媒体在现代社会中所扮演的角色和担负的功能提出的，他认为宪法所以保障新闻自由的目的就在保障一个有组织的新闻传播媒体，使其成为政府三权之外的一种第四权，以监督政府、防止政府滥权、发挥制度性的功能。 （4）因此，本文所说的“第四权”更多的是一种借喻，意指对政府立法、行政、司法三权的外部监督权。

　　孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”德国行政法鼻祖奥托●迈耶也断言:“如果一种权力不遵守其界限，那么就会有损于其他权力。”[11]（P.59）独立监察委员会的设立，一方面是以“监察全覆盖”的方式，为所有行使公权力的行为划出红线;另一方面监察委员会自身的监察权，也需要设定并恪守界限，包括人民代表大会制度下的国家监督体制对监察委员会的权力配置与制约，以及监察法治的限制性保护等。

　　二、人民代表大会制度下的监督权配置

　　在人民代表大会制度下，人大及其常委会是国家权力机关，是民主集中制中的权力集中点，其他由其产生的国家机关所行使的权力，都是由人大分工出去的。因此，监督由其分工出去的权力是人大的一项重要职权，也是其国家权力机关地位的主要体现。为此，不仅宪法、组织法规定了人大及其常委会对由其产生的整个国家机构的监督权，我们还制定了专门的人大常委会监督法来规范监督权的行使。如果人大再产生一个监察委员会作为专门的监察机关，那么人大保留的监督权和分工出去的监察权在性质、地位、范围、作用、运行机制等方面应如何区分和配合，将是发展人民代表大会制度不可回避的问题，也是一个现实的宪法问题。

　　（一）人大及其常委会的监督权

　　人民代表大会制的民主集中制原则体现在人民与人大、人大与一府一委两院、中央与地方三个方面的监督与负责关系上。也就是说从国家政治体制来讲，人大及其常委会监督权的行使，涉及到人大与“一府一委两院”的关系、中央与地方的关系，（1）是影响国家横向、纵向权力结构特质的重要因素。为规范各级人大及其常委会行使监督权，宪法、监督法和相关组织法作了一系列规定:一是，各级人大及其常委会实行集体负责制，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权; （2）二是，就人大与一府两院之间的产生、监督和负责关系来说，其监督指的是人大作为一个权力机关对政府、法院、检察院的监督，是对机构履行职责情况的监督。在这个意义上，国家监察委员会作为专门的国家监察机关，也是由人大产生的，其履职也要受人大监督、对人大负责;三是，人大监督的主要形式有审议各同级国家机关的工作报告，依法提出质询案，依法组织关于特定问题的调查委员会，依法罢免或撤销公职等。

　　（二）对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的法理区分

　　在实践中，任何一个国家机关的职权都是由具体的国家机关工作人员来行使的，因此约束权力既要对国家机关作为一个机构整体的履职情况进行监督，同时也要对代表国家机关行使职权的公职人员的具体职务行为进行监督，二者相辅相成。但在理论上，两个监督的法理基础和法律依据则有所不相同:对国家机关的监督，涉及国家政治体制和国家权力结构关系，体现着国家机关之间的制约关系，是一个宪法问题;而对国家机关工作人员监督，则是依法定权限和程序监督纠察其行使公权力的行为的机制，体现的是对公职人员履行岗位职责和廉洁从政的要求，是一个法律问题，也是人事监督和干部管理问题。由此，无论是人大系统中对人大的监督和对人大代表的监督，还是行政、司法系统中对机构的监督和对人员的监督，都应适用不同的机制和规程，故而在构建和分析国家监督体制时，要特别区分对国家机关的监督与对国家机关工作人员的监督，并针对国家机关及其工作人员性质、职权的不同类型来构建协调、严密的监督体系。

　　一方面，人大作为整体是权力机关，是国家主权和人民主权的表征，其直接行使的监督权是权力机关对其他国家机关的监督权，这一性质的监督权是不能转移、分工、授权给其他机构来行使的;同时，其他国家机关作为被监督对象，对作为国家权力机关的人大及其常委会更不可能有监督权，国家监察委员会也不例外。即人大是监督其他国家机关的主体，其自身受人民监督、对人民负责，任何其他国家机关都不得对其进行监督。

　　另一方面，按照法治建设的要求，所有国家机关工作人员都应该依法履行公职，其行使权力的行为也应该接受监督。实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，以零容忍态度惩治腐败，正是探索建立监察委员会的初衷。即监察委员会是监督国家机关工作人员的专门机构，而且监察委员会与纪委合署办公，是代表党和国家行使监察职能的专责机关，其具体监察范围包括对公职人员职务违法、职务犯罪的调查和对廉洁从政从业、道德操守情况的监督检查。

　　监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢?这是以对机关监督和对人员监督的二分法构建国家监督体制必需阐明的问题。逻辑上说，对人员的监督，会在监督机关与被监督对象所在机关之间形成两种不同的关系，即监督关系和配合关系。具体来讲，如果监察委员会在监督人员的同时，对其所在机关也形成了事实上的监督和制约，那么监督机关与被监督对象所在机关之间便形成了监督与被监督关系，这时监督机关对人员的监督就已经不是单纯的人事监督，而是涉及到了机关之间的权力制约关系，这是不符合宪法和监督法对监察委员会性质和职责的定位的。所以，监察委员会对行使公权力的公职人员的监察监督行为具有个体性、个别性和特殊性，通过对个别公职人员廉政状况和履职合法性的监督和依法采取处理措施可以影响被监察对象整体的行为，但是监察委员会对公职人员的监察，是以不产生对被监督公职人员所在国家机关的监督制约效果为前提的。反过来说，如果监察委员会对某类公职人员的监察，会产生监督制约其所在机关的效果，那么这类公职人员是否应纳入监察委员会的监察范围就值得商榷。

　　监督机关与被监督对象所在机关之间的第二类关系是配合关系，即监督机关与被监督对象所在机关相互配合、协作，共同实现对监督对象的有效监督。根据国家监察体制改革的试点方案、人大常委会的授权决定和宪法监察法的规定，监察委员会的职责是对国家公职人员进行执法与执纪监察，而这些国家机关工作人员的日常履职行为仍由其所在单位进行监督。因此，在对公职人员的监督上，监察委员会与公职人员所在的国家机关之间是配合关系，既体现为日常履职行为监督与违法、违纪监察的衔接，也体现为执法与执纪监察过程中监察委员会与公职人员所在机关之间的配合与合作。举例来说，监察委员会对人大机关工作人员廉政状况和依法履职的监察并不妨碍人大对自身工作人员履职状况的监督，监察委员会的监察更侧重于发现履职中的廉洁状况以及违法和犯罪问题，人大对自身工作人员的监督重点是要保证人大机关能有效地履行法定职权，因此，在对人大机关工作人员依法履职行为的监督上，人大与监察委员会之间形成了相互分工、相互衔接和相互配合的关系。

　　此外，监察委员会的监察范围从行政监察扩展到所有公职人员时，部分特定类型的公职人员因所行使权力的来源、性质和特征的不同，其监察机制，特别是监察委员会与被监督对象所在国家机关之间配合关系的内涵不应简单地“一刀切”，而是应该根据公职人员的不同类型作相应的制度安排。一是，对人大选举或决定的国家机关工作人员的监督。依法选举、决定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关领导成员是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，由此对人大选举或决定的国家机关领导成员的监督也是人大监督权和人事任免权的重要内容。二是，对人大代表的监督。人大是由人大代表组成的，虽然人大作为一个整体不受其他国家机关的监督，但是作为人大组成部分的、个体的人大代表则应该受到监督，因为人大代表在行使代表职权的过程中，也可能不当使用、甚至滥用职权。一般来说，对代表的监督包括选民的政治监督和对违法行为的法律监督两种形式。三是，对法官、检察官的监督。法官、检察官独立行使审判权和检察权是司法权的特质，我国宪法和组织法对此也予以了明确规定，因此对法官、检察官的监察要有合理的限度，不应与审判独立、检察独立的法治价值相冲突。

　　（三）“二元”监督体制的分工与合作

　　基于对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的区分，人民代表大会制度下的国家监督体制应由监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”体系构成，其中监督机关与监督人员既彼此分工，又互相衔接、互有交叠。由此，在协调统一的监督法体系与监察法体系下构建“二元”监督体制，是建设严密法治监督体系的核心内容，也是推进全面依法治国的重要举措。

　　首先，监督机关与监督人员的分工是“二元”国家监督体制的基础，其中人大是对国家机关监督的主体，可以对包含国家监察委员会在内的同级其他国家机关进行监督;国家监察委员会是对国家公职人员的全覆盖监察，其中包括对各级人大机关工作人员的监督。前者是对国家机关履职情况按照多数决的民主原则进行评判，属于政治监督;后者是按照规定的权限和程序对国家公职人员行使职权的行为的监察，属于纪法监督，这种纪法监督与被监察对象所行使的权力性质无关，与被监察对象的公职人员身份相关。

　　其次，“二元”监督体制中监督机关与监督人员也需要相互衔接和配合。一方面，国家机关的职权总是由具体的工作人员来行使的，因此监督机关与监督人员并非两条平行线，本身就是相互支撑、相互衔接的;另一方面，如上文所述，在监督人员时，监察委员会与公职人员所在的国家机关之间具有配合与合作的关系。

　　第三，“二元”监督体制中监督机关与监督人员还存在一定的交叠关系，而且这些交叉领域的监督机制必需在人大制度和代表理论的框架下予以建构。其一，人大作为权力机关，主要监督国家机关，但是国家机关是由国家机关工作人员组成，因此人大也直接或间接地监督国家机关工作人员。直接监督主要体现在人大及其常委会对由其选举或决定的官员的监督，主要形式是依法对其进行罢免和撤职;间接监督体现为人大及其常委会对监察机关、检察机关纪法监督履职情况的监督，主要是通过询问、质询、特定问题调查以及审议工作报告、专项工作报告等监督方式就监察机关、检察机关对涉嫌违纪、职务犯罪的国家机关工作人员是否履行了监督、问责职责予以监督。其二，作为人大组成部分的人大代表是否应纳入国家监察委员会的监察范围?对人大及其常委会选举或决定的国家机关领导成员，国家监察委员会是否有必要、有可能进行监察?具有人大代表身份的党政领导干部、人员，其本职岗位上的公职行为是否应受到国家监察委员会的监察?这些都可能在监察委员会与人大之间形成交叉监督的关系，是国家监察委员会改革及“二元”监督体制建构中不可回避的理论和实践问题。下文将尝试从代表理论以及人大制度理论与实践的角度，对人大代表、人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督机制予以分析，抛砖引玉，希望在国家重大政治体制改革进程中，引发学界对人民代表大会制度基本理论和制度实践的考察、研究和讨论。

　　三、“二元”监督体制下的监察委员会

　　全面推进依法治国，必须依法治权，权力不仅要关进制度的笼子里，还要严密监督权力的行使。《试点方案》明确指出，国家监察委员会改革的根本出发点就是要健全国家监察组织构架，“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。基于对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的区分，人民代表大会将对国家机构的监督权保留在人大系统，将对国家机关工作人员行使公权力行为的监督授权给一个专门的国家机构，构建了对国家机关监督和对国家机关工作人员监督并立的“二元”监督体制。

　　人民代表大会制度下，民主集中制的国家机构组织活动原则明确了各国家机关的监督主体。国家监察体制改革以及宪法监察法确立了国家监察委员会的性质和监察范围，但对人大及其常委会选举或决定的官员、人大代表、法官检察官等特定国家机关工作人员的监察范围、程度和程序仍有待未来的相关立法予以明确。其中，国家监察委员会可否及如何监督法官检察官，以及国家监察委员会在什么范围和程度接受司法审查等问题，主要涉及国家监察委员会与司法机关的关系，以及对国家监察委员会的司法监督问题，限于题域本文不予讨论。

　　代表是选举产生的，代表是人民行使主权权力的“中介”、“表征”和“行动”[12]，代表以选举为进退，具有政治性，其人身和言论都受到宪法和法律的特别保护，（1）可见代表不是一般意义上的国家机关工作人员。国家监察制度改革以解决监督力量分散和监督盲区问题为源起和导向，但是对代表的监督以及对代表选举或决定的官员的监督，却不能超出人大制度和代表理论的框架。下文主要从人大制度和代表理论的视角，阐析与人大和人大代表相关的监督机制及其政治法律问题，并对国家监察委员会的监督范围进行类型化分析。

　　（一）国家监察委员会的监察范围

　　国家监察体制改革的根本出发点就是要形成全面覆盖所有公职人员的国家监察体系，但哪些人员属于行使国家权力的公职人员却存在不同的认识。2017年1月9日，在监察体制改革试点不久，监察部副部长肖培在十八届中央纪委第七次全会精神新闻发布会上表明，监察委员会将对六大类人员进行监察，分别是:国家公务员法所规定的国家公职人员，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育这样的事业单位管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。 （1）马怀德教授认为国家监察委员会的监察对象包括中国共产党各级机关工作人员、各级人民政府工作人员、各级司法机关工作人员、各级人大机关工作人员、各级政协机关工作人员、民主党派各级机关工作人员、法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员、科教文卫体等事业单位的工作人员、国有企业管理人员，共九类[13]。任进教授认为，国家监察委员会的监察范围应从对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，扩展到中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、审判机关、检察机关、政协机关、民主党派和工商联机关的公务员，参照《公务员法》管理的人员，基层群众自治人员，国有企业管理人员，事业单位管理人员和其他依法行使公共职务的人员[14]。2018年3月审议通过的《中华人民共和国监察法》第15条规定的监察范围与上述观点基本相同，即中国共产党的机关、人民代表大会及其常委会机关、人民政府、监察委员会、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商联机关的公务员及参照《公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。 （2）

　　从上述关于监察委员会监察范围的官方发布、学者观点和立法规定来看，与人大相关的监察范围是比较清晰、一致的，即人大机关工作人员属于监察委员会的监察范围，而人大代表则不属于监察委员会的监察范围。然而，实践中由于我国的人大代表实行的是兼职代表制度，即这些人大代表除了每年10天左右的人大会期，其他时间都仍然在本职岗位上工作，其中有相当比例的人大代表在本职岗位上是属于监察委员会监察范围的公职或公务人员。这些兼职人大代表的公职、公务人员是否属于监察委员会的监察范围，是否需要基于人大代表的身份设置不同的监察程序?这是涉及到监察委员会与人大关系、涉及到监察委员会的性质与功能定位的重大理论和现实问题，也是一个涉及代表理论和人大制度、选举制度的重大宪法问题。笔者认为，人大代表是否应该纳入监察委员会的监察范围，应将与人大代表相关的监督对象区分为人大代表、人大代表选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部和人员三种类型，并对这三种监督对象是否应该纳入监察委员会的监察范围，以及其对构建监察委员会与人大的监督关系和权力关系的深刻影响分别予以研判。

　　（二）兼职代表制与人大代表监督的路径

　　监察体制改革在理论上和立法上已经明确了人大代表不属于监察委员会的监察范围，实践中监察委员会与人大代表仍然可能存在的监察关系是基于兼职代表制度而产生的。而我国实行的兼职代表制度，又与人民代表大会制度下的代表理论密切相关。

　　英语中“代表” （representation）源于拉丁语“repraesentare”，意思是“使之出现、显示或再次出现”，指的是在语言、艺术、戏剧、宗教中对人或物的描述或具体展现; （3）在政治学领域，“代表”意味着re-presentation，即使某种不真实在场的东西某种意义上重新 （re）在场 （presentation），（4）“代表”在语义学上所蕴含的“既在场又不在场”的相互对立，及围绕“既在场又不在场”的认识论及其解决方案所引发的诸多经久不息的争论，使得各种代表理论从不同的角度和方式回应和解决被代表者重新“在场”的问题，进而对于代表制的界定以及代表角色与功能的设定也各有侧重。但总体而言，代表概念融合了授权、问责、参与、协商、相似性等多种要素，且民主的代表的有效性依赖于公民是否拥有接触所有这些要素的有效途径[12]（P.9）。

　　大体而言，委托代表制与描述代表制、实际代表制与实质代表制等诸多不同类型的代表理论，在构建代表与被代表关系时呈现出两种不同路径:选举与“同情” （1）。我国直接选举与间接选举相结合的人大代表选举制度，使得基于“选举”而形成的代表与被代表之间的对应关系相对弱化，由此需要借助描述性代表理论和“同情”机制来“再现” （Re-present）被代表者。即基于利益共享、情感欲望共鸣而产生的代表与选民之间的“同情”，可以使得一部分人或一个地区虽然在实际上没有推选自己的代表 （即实际代表），但是，与其有“同情”的代表仍然知晓并代表了其利益，因此等同于自己的地区或团体已被代表 （即实质代表）[15]（P.88）。可见，“同情”拓展了代表与被代表之间的连结方式和范围。

　　需要指出的是，同情是以移情为基础的。即代表只有在同样的生产、生活环境中设身处地，才能与被代表者产生“同情”。正因如此，恩格斯提出“对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资”[16]（P.335），以保证公务员不会脱离工人的生活方式。我国人大代表的兼职制度也是一种移情机制，即代表必须在参加生产、工作和社会活动中，了解被代表者的愿望、需求和呼声并带到人民代表大会上，使各个方面的意见在人民代表大会得到沟通，进而使人大形成的决议能考虑和照顾各方面的利益。这就是毛泽东所强调的人民代表大会的会议方法，“是一个民主集中制的方法，是一个群众路线的方法”[17]（P.815-816）。据此，为了防止专职代表浮在被代表者之上，我国的宪法第76条和代表法第4条、第5条规定了代表不脱离各自的生产和工作的兼职制。

　　综上可见，我国的人民代表大会制度代表理论融合了委托代表制和描述代表制的代表理论，其最大特点就在于同时依托选举与“同情”两条路径来构建代表与被代表的关系，而且“同情”机制有效地增强了因间接选举而弱化的代表与被代表之间的对应关系。与此相应，我国人大代表的监督路径也将是既依托于选举机制，又超越于选举机制的。

　　一般来说，对基于选举产生的代表的监督，往往是建立在选民信任基础上的政治监督，包括下次选举投票和直接罢免两种方式。我国的代表法也专章规定了“对代表的监督”，包括回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问、向原选区选民或者原选举单位报告履职情况、选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表等监督形式。这些监督形式都是建立在代表与选民的选举与被选举关系基础上的，因此选民对代表的监督的有效性，主要取决于选民与代表之间的对应关系，即选民既了解代表的行为，又对代表的当选和罢免有决定权。实践中，一方面代表的“对应理论”存在局限性，事实上代表既涉及与其他代表人间的协商过程，又需要与公众意愿相对应，而且由代表所通过的法律是与所有公民捆绑在一起的，而不仅仅是那些支持代表人的公民[12]（P.8）。因此，代表已经超越了“委托人-代理人”关系。另一方面，在我国的人大制度与选举制度下，代表选举因为多重的间接选举环节，进一步减弱了选民与代表之间的对应关系，因此选举和罢免两种监督方式，皆因代表与选民对应关系的减弱而效果有限。特别是部分人大代表并不是从经常工作和生活的选区选举产生，选民对代表的监督作用就更加有限。

　　如果加强对“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，参加行使国家权力” （2）的各级人大代表的监督是民主法治建设的内在要求，那么在县级以上人大代表间接选举制度不改变的前提下，既需要落实和强化基于选民与代表对应关系的询问、报告履职情况、罢免监督机制，也可研究、探讨、尝试构建选民与代表对应关系之外的监督路径与监督机制。而关于能否将人大代表纳入国家监察委员会对公职人员的监察范围、以及将哪些人大代表纳入监察范围的思考和讨论，正是在这样的理论背景和现实语境中提出来的。

　　（三）与人大代表相关的公职人员的分类监督机制

　　与人大代表相关的公职人员分为人大代表、人大代表选举或决定的官员、兼任党政领导干部、人员的人大代表三种类型，其能否纳入国家监察委员会的监察范围，以及如何监督，也应分而论之。

　　1. 国家监察委员会不能监督人大代表

　　国家监察委员会的监察范围是全面覆盖所有行使国家权力的公职人员，目前官方发布、学者观点和立法方案中列举的监察委员会监察范围都不包括人大代表，因此国家监察委员会能否监督人大代表就取决于对人大代表的履职行为是否属于行使公职的界定，以及对作为兜底性规定的“其他依法行使公共职务的人员”的理解和解释。

　　现行宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”代表法第1条规定:“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”第2条规定:“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”可见，人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会组织上、权力上的主体，也是人民主权的“象征” （stand for）和“行动” （acting for）（1）。正是基于代表与人民之间的代表与被代表关系，代表在各级人大中不是为自己的利益而行动，而是代表选民和人民的意志，并为选民和人民的利益而行动。代表的这种“公益性”使得代表法将代表在人大的履职行为定性为“职权”，并规定各级人大代表通过依法执行代表职务，参加行使国家权力。

　　各级人大代表代表人民的利益和意志，执行代表职务，参加行使国家权力，意味着代表的行为也属于公职行为。然而，行使公职的人大代表是否属于国家监察委员会监察范围内的“其他依法行使公共职务的人员”，还需要对人大代表行使公职中的权力要素的性质予以考虑。国家监察委员会是一个与行政机关和司法机关平行的执法监督机关，是监督国家机关工作人员职务行为的专门的反腐败机构。即国家监察委员会是在法治建设和法治反腐的需求下，以“把权力关进制度的笼子”为目标，对法与权关系的严肃回应，因此其所监督的“权”是在法治约束之下的权力。而以民意为基础的人民代表大会和人大代表是作出政治判断、政治决策的立法机构和人员，其行使的权力是基于选举和信任的民主性、政治性权力。政治与法律、民主与法治、政权与治权的二元视角下，人大代表行使公职中的权力要素的性质与作为国家监察委员会监督对象的公职行为中的权力要素的性质是不同的，因此除非对“其他依法行使公共职务的人员”的概括条款做扩大解释，否则人大代表在理论上不能纳入国家监察委员会的监察范围;即便以扩大解释的方式将人大代表纳入监察范围，也需要运用将政治问题法律化的法治技巧予以转化。

　　此外，如前文所述，“二元”监督体制中，对人员的监督是否会在事实上形成对人员所在机关的监督是判断监察委员会监察范围的一个标准，即如果监察委员会对人员的监督，会在事实上产生监督制约人员所在机关的效果，那么这类公职人员就不应纳入监察委员会的监察范围。具体而言，在人民代表大会制度下，人大是国家权力机关，按照民主集中制的原则产生“一府一委两院”，并对其予以监督。因此，由人大产生的“一府一委两院”之间可以形成相互制约的权力关系，但是“一府一委两院”都不能与作为权力机关的同级人大之间形成权力制约关系，否则就悖离了人民代表大会制度和民主集中制的权力理念与权力结构。 （1）因此，在监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制中，人大是监督国家机关的主体，可以对国家监察委员会进行监督;国家监察委员会是监督国家机关工作人员的主体，不能对与其平行的人民政府、法院、检察院进行机关监督，更不能对产生它的人大进行机关监督，否则人大与监察委员会之间就会形成两个国家机关之间的相互监督，实质上就是一种权力制约关系。人大是由人大代表组成的，对人大代表的监督势必在一定程度上影响代表在人大的表决行为，进而形成对人大事实上的监督和制约，可见国家监察委员会监督人大代表不符合人民代表大会制度和民主集中制原则的要求，也有违监察委员会监督人员的职责定位。

　　综上，虽然人大代表在一定意义上也是代表人民行使管理国家和社会事务权力的公职人员，但是无论是基于人大代表行使公职中的权力要素的性质，还是基于代表理论与人大代表的监督路径、人大制度与国家机构间的权力结构关系，以及“二元”监督体制下监察委员会监督人员的职责定位，人大代表都不应纳入国家监察委员会的监察范围。即人大代表虽然也在一定意义上具有公职人员的性质，但是不能通过扩大解释“其他依法行使公共职务的人员”的范围，而将其纳入监察委员会的监察范围。

　　2. 人大选举或决定的官员应接受人大和国家监察委员会的双重监督

　　理论上来说，民意机关选举或决定的官员是与选举共进退的政务官员，应由选举单位进行民主监督。实践中，一方面人大及其常委会针对其选举或决定的官员的违法违纪行为，通常难于主动提出免职、罢免或撤职，往往仅是在其他途径问责后履行一种程序性“手续”，而非一种实质性监督，监督效果差强人意。另一方面，人大选举或决定的都是各国家机关的正副职领导干部，如“一府一委两院”的“一把手”，拥有比较集中的权力，往往是监察委员会监察的重点对象，也是反腐败的重点区域。如此，为加强对人大及其常委会选举或决定的官员的监督，应加强人大监督与国家监察委员会监督的合作，健全人大选举或决定的官员接受人大和国家监察委员会双重监督的机制。

　　3. 监察委员会对党政领导干部代表的有限监督

　　如前所述，从法理上和监察立法上看，人大代表既不应纳入，也未纳入国家监察委员会的监察范围，但是由于我国的人大代表实行的是兼职代表制度，而且党政领导干部、人员当选人大代表的比例是比较高的，因此相当比例的人大代表将因兼具领导干部、公职人员、党员的双重身份而事实上受到监察委员会 （纪委）的监督。以十二届全国人大代表构成为例，党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.8%，比上届降低了6.93个百分点。 （2）全国和地方各级人大代表中的中共党员的比例就更高了，基本维持在70-73%。这些来自政府、法院、检察院、人民团体、企事业单位的领导干部、公职人员、党员，在其本职岗位上都属于国家监察委员会 （纪委）的监察范围。又由于人大关于立法和重大事项的决议，都是由组成人大的代表按照“多数决”的投票表决规则来作出的，因此国家监察委员会 （纪委）对这些党政领导干部、公职人员、党员代表在本职岗位上公职行为的监督，也会在一定程度上影响人大的表决机制，进而在事实上形成对人大的监督和制约;反过来，这些本为监察委员会 （纪委）监督对象的党政领导干部、公职人员、党员亦可以利用其人大代表的身份和职权，依托人大对监察委员会的监督权，牵制监察委员会对其的监督，使得基于公职人员的身份对人大代表的监察监督与人大代表本身所享有的代表职权产生一定的利害冲突，继而形成对监察委员会所行使的监察权事实上的制约。即人大代表与党政领导干部、公职人员、党员的双重身份，使得对其的监督在国家监察委员会与人大及人大代表之间形成了双重的反向监督。

　　针对监督党政领导干部代表中的上述问题，从逻辑上可以有三种解决方案:一是，推行人大代表的专职化。但是，如前文所述，人大代表兼职制度是涉及到代表理论和选举制度，进而涉及到人大制度合法性的基础性制度，改革兼职制度可谓是牵一发而动全身的人大制度改革，因此不宜冒然推进。

　　二是，将当选人大代表的党政领导干部、公职人员、党员，纳入人大代表的监督机制中，而排除在国家监察委员会的监察范围之外。如前所述，基于我国的人大代表理论与选举制度，代表与选民、选举单位的纽带关系相对较弱，难以形成有针对性、实效性的监督。如果选民或原选举单位对代表的监督作用十分有限，那么把党政领导干部、公职人员、党员代表仅仅置于人大代表监督机制中，将在事实上导致这些领导干部行使国家权力的公职行为失去有效的监督，而形成权力腐败的制度性漏洞，这与全面推进依法治国，将权力关进制度的笼子里的改革目标不相符，因此也不可取。

　　三是，将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围，并基于其人大代表的身份，建立不同于一般监督对象的特殊监察机制。以实践为导向是中国法治建设和法治理论的重要特质，因此笔者认为，一方面，基于对党政领导干部和人员代表监督的实际需要，以及选举制度和代表理论不宜大幅改革的政治现实，将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围不失为一种可以探索和研究的方案。当然，将党政领导干部和人员代表纳入监察范围必须同时注意以下几个方面的问题:第一，监察委员会是对党政领导干部和人员代表的监督，而非人大;第二，人大代表的履职具有民主性和政治性，监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督要与选民的监督平衡、协调;第三，监察委员会对党政领导干部和人员代表监督的依据、限度、程序等，可以不同于对其他国家机关工作人员的监督;第四，监察委员会对党政领导干部和人员代表监督也要尊重宪法和法律赋予人大代表在人身和言论上的保障性权利，特别是尊重各级人大常委会依法享有的批准限制人大代表人身自由权利的许可权。另一方面，国家监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督，将在一定程度上形成人大与监察委员会相互监督的事实，而且党政领导干部和人员代表在代表结构中的占比越大，这种相互监督的制约性就越强，就越与人民代表大会制度的权力理念和权力结构难于融合。因此，为了应对将党政领导干部和人员代表纳入监察委员会监察范围导致的上述困境，一是要进一步优化代表结构，特别是降低党政领导干部代表的比率，二是要科学设置人大监督监察委员会的具体方式。这两项举措可以在一定程度上弥合人大与监察委员会之间形成的反向监督制约关系。

　　（四）兼职代表制下人大对监察委员会的监督方式

　　监察体制改革不仅设立国家监察委员会作为与一府两院并行的新机构，而且涉及到人民代表大会及其常委会、人民检察院、行政监察部门等现有机构及其职权的调整、衔接和分工合作，是关乎“国家重大宪制结构变动”[18]的重大政治改革。而且，在全国范围内建立的监察委员会系统，可能是当代世界各国同类机构中权力最大最集中的[19]，因而其行使权力的行为更加需要加以有效制约，包括监察系统的内部监督、对监察权的外部监督和法治保障三大体系，其中外部监督中最为重要的就是人大的权力监督。

　　人大应以什么样的方式来监督监察委员会，与“二元”监督体制下人大与监察委员会的关系，以及兼职代表制下监察委员会对人大代表的实际监察范围有直接关系。首先，监察委员会不宜向人大报告工作。关于人大对监察委员会的监督方式，大多数学者认为监察委员会应该向人大报告工作，理由大致有三点:一是，一府两院要向人大报告工作，监察委员会作为与一府两院并行的“一委”，也应当向人大报告工作;二是，报告工作是坚持民主集中制原则，坚持和完善人民代表大会制度的必然要求;三是，报告工作是加强“对监督者的监督”的必然要求。向人大报告工作确实是人民代表大会制度下，人大对由其产生的国家机构最基本、最重要的监督方式，然而，如果细致分析代表结构和人大的运行机制、监督机制，就会发现这一监督方式存在逻辑困境。其根本原因如前所述，我国的人大代表实行的是兼职代表制度，其中逾70%的人大代表是由公职人员、党员兼任的，这些人大代表在其本职岗位上都属于国家监察委员会的监察范围。国家监察委员会对这些人大代表在本职岗位上的公职行为的监督，会在一定程度上影响人大代表的投票，使得监察委员会工作报告难以在人大表决中得到客观的票数;反过来，这些具有双重身份的人大代表，也可能利用对监察委员会工作报告的投票权，来牵制国家监察委员会对其公职行为的监督。简言之，人大代表与公职人员的双重身份，使得对其的监督在国家监察委员会与人大及人大代表之间形成了双重的反向牵制，使得人大审议监察委员会工作报告的监督效果难以发挥。

　　其次，监察委员会应向同级人大常委会作专项工作报告。向人大常委会作专项工作报告，既可以避免前述向人大报告工作存在的逻辑困境，又可以落实人大对监察委员会的权力监督，是较为可行的监督方式。而且，宪法第65条、第103条和人大组织法第23条都规定了，全国和地方各级人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务，这也避免了因兼任公职而在监察委员会与人大常委会之间形成反向监督关系。

　　第三，应采取多种监督方式充实和革新人大对监察委员会的监督方式。一方面，宪法、监督法、相关组织法规定的，人大及其常委会监督制约其他国家机关依法行使职权的常规监督方式，包括组织执法检查、询问、质询、依法罢免或撤销公职等，都可以适用于监察委员会。另一方面，为了加强人大对监察委员会的监督，还可以考虑在必要时启动特定问题调查委员会来加强对纪检监察干部特别是办案人员涉嫌违法犯罪行为的监督。需要予以明确的是，为保障监察独立，监察人员依法执行职务是独立的，因此人大对监察委员会的监督限于机构监督和违法监督。

　　结语

　　法治作为现代化治理的重要方式，其精义就在于约束权力，构建有限政府，由此，限制国家权力也成为现代宪法的内在价值与首要任务。实践中，因应政治社会结构及其权力结构的差异，不同国家、不同宪法约束权力的具体方式各不相同。奉行三权分立的政治体制，对权力的约束重在“制衡”;实行民主集中制原则的政治体制，对权力的制约则倚重“监督”。由此，监督权在中国的政治体制中承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能，而且监督权力与被监督的权力之间也需要追求“平衡”的结构和技艺。

　　国家监察体制改革是中共中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。既要整合监督权，使监察委员会监督的强度与被监督的权力的强度相当;又要加强对监督者的监督，特别是健全人大对监察委员会的监督机制。如此，监察委员会的建立，形成了宪法权力结构的新平衡，这是一个更高位的权力平衡点，在这里监察权、被监督的权力和对监督者监督的权力都更为强大，因此就更需要将国家监察体制改革进程及改革成果纳入法治轨道，需要在条件成熟时将本文所论及的“二元”监督体制的建构、国家监察委员会监察范围的分类、人大代表的特别监督程序、人大对监察委员会的监督方式等纳入宪法法律规范，发挥法治的限制性保护作用。

　　基于监察委员会与纪委合署办公，因此一旦国家监察委员会纳入宪法法律规范，同时也意味着纪委这一重要的党内机关在事实上受到宪法法律的约束，如此将创设一种新型的党政关系，也必将成为以宪法为核心推进党的领导与依法治国有机统一、依法治国与依规治党有机统一的新路径、新形式。