扎实做好新时代地方立法工作
——第二十五次全国地方立法工作座谈会发言摘编
把好立法“五道关口”
云南省人大常委会副主任 李 培
云南省人大常委会深入学习贯彻党中央决策部署，落实全国人大相关要求，切实把好“五道关口”，对提高地方立法质量和效率进行了有益探索。
坚持党的领导，把好政治关。围绕“三个定位”开展立法，落实习近平总书记对云南工作的重要指示精神。完成九大高原湖泊保护条例修订，落实中央环保督察指出问题整改措施。建立健全立法工作向党委请示报告制度，落实党领导立法工作机制。出台向省委请示报告立法工作办法。
坚持人大主导，把好质量关。主导立法项目，努力做到精细选题。通过建立法规立项论证制度，确保年度立法项目紧扣中央和省委的重大决策部署、紧扣依法治国、紧扣改善民生和社会治理。主导法规起草，做到精当表述。主导法规审议，做到精准规范。
坚持立法与改革相衔接，把好效率关。急用先立，确保重大改革于法有据。及时进行法规清理，为改革发展保驾护航。开展创制性立法，固化改革举措。制定民族民间传统文化保护条例，为国家制定非物质文化遗产法提供了地方经验。在全国率先制定生物多样性保护条例，为国家生物多样性保护立法探索经验。
坚持问题导向，把好实践关。突出实际需要，突出地方特色，突出可操作性。把生态保护立法放在重要位置，生态环保类法规占全省现行有效地方性法规的1/3，涵盖大气、土壤、森林、湖泊、湿地等诸多方面，为保护云南的蓝天碧水净土提供了法治保障。
坚持全省立法一盘棋，把好法制统一关。建立统筹协调工作机制，强化立法工作指导。细化审查批准工作，完善州（市）、自治县法规、条例审查批准机制，细化审查批准程序；抓实提前介入工作，确保法规、条例行得通、真管用、有效率。
完善立法体制机制
北京市人大常委会副主任 张 清
党的十九届四中全会提出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”这为做好新时代立法工作指明了方向、明确了要求。
坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，要贯穿地方立法工作全过程。党的领导贯穿全过程，主要是市委审定立法规划计划、交付立法任务、研究决定重大问题。人大主导贯穿全过程，主要是选题立项、组织协调、牵头起草、审议把关。政府依托贯穿全过程，主要是调研论证、草案拟定、信息支持、制定配套措施。各方参与贯穿全过程，主要是市委在市政协进行立法协商、市民群众通过代表提出立法意见建议、专家学者参与起草和论证、市区人大常委会联动、京津冀人大立法协同等等。
围绕中心、服务大局，立法及时，保障有力、到位。“及时”，就是要跟得上趟，中心和大局需要将哪些方针政策和改革举措上升为法规，立法工作就要及时跟进；“有力”就是要扛得起事，要主动担当，扛得起市委交付的任务，对得起市民群众的期盼；“到位”就是要拿得准度，坚持国家法制统一，既能解决实际问题，又要遵循立法规律、遵守法定程序，让党放心、让人民满意。
围绕贯彻党的十九届四中全会精神，我们正在对17项内部立法工作规程进行清理修改，进一步完善立法体制机制。组织专班进行重要法规草案起草，改进立法组织方式，提高立法质量和效率。结合具体立法项目，创造性地开展工作，推进全过程民主。
核心价值观融入法治建设
山西省人大常委会党组书记、副主任 郭迎光
党的十九届四中全会提出了“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”的要求。本届山西省人大常委会履职以来，积极推进社会主义核心价值观入法。今年9月，出台了《山西省红色文化遗址保护利用条例》，这是全国首部红色文化遗址保护利用方面的省级地方性法规。条例共6章38条，围绕保护利用山西丰富厚重的红色文化遗址，对“谁来保护”“如何保护”“如何利用”等问题作出规范。创制性确立省、市、县三级保护制度，实现保护全覆盖。规定将红色文化遗址保护利用作为完善公共文化服务体系的重要环节，以法治的力量使红色文化“走出去”“活起来”，真正起到教化育人的作用。
回顾红色文化遗址保护利用立法，我们深刻认识到，落实党的十九届四中全会关于“把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理”的部署，必须加强社会主义核心价值观入法规律的探索和总结。一是坚持突出政治属性，把增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”贯穿立法始终，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。二是坚持融入立法，在“立改废”全过程，既注重将社会主义核心价值观融入每件法规，又抓住意识形态和道德领域的突出问题专门立法。三是坚持价值引领，着眼维护国家意识形态领域安全，旗帜鲜明提出坚持什么、反对什么，充分体现国家和社会的主流价值观。四是坚持充分挖掘地方资源，增进情感认同。红色文化遗址保护利用立法中，大力弘扬在山西孕育形成的太行精神和吕梁精神。五是坚持省市协同，省委出台加强全省人大立法工作意见，将社会主义核心价值观入法作为协同重点，构建上下联动、整体推进的立法格局。
提高地方立法精细化水平
内蒙古自治区人大常委会副主任 李荣禧
党的十九届四中全会指出，完善立法体制机制。内蒙古自治区人大常委会高度重视立法技术的应用和创新，把不断改进和加强立法技术作为提高地方立法质量的重要任务，明确提出立项要做到“小切口”，法规文本设计上要避免“大而全”“小而全”，制度规定上要突出针对性，重在解决实际问题。
比如，《内蒙古自治区老年人权益保障条例》规定：“自治区行政区域内的老年人权益保障工作及相关活动，适用本条例。上位法已经作出规定的，从其规定。”该表述在自治区立法中尚属首例，在地方立法技术方面进行了新探索。
《条例》较好解决了地方立法贯彻执行上位法以及国家立法与地方立法的关系问题，体现了对上位法的遵循，维护了法制统一。同时，有助于根据地方实际对老年人进行具有内蒙古特点的保护。如规定老年人生活不能自理的，应当给予独生子女赡养人每年累计二十日的陪护假。这不仅是对计划生育政策的积极呼应，也为履行照料护理义务提供保障。
解决地方立法大量重复上位法的问题。重复上位法，是地方立法多年来的难题，一个重要原因就是地方担心“立法放水”或与上位法不一致。对此，《条例》表明不照搬照抄的态度，在上位法精神的指引下，保证地方立法聚焦当地实际，直面急需解决的问题。
倒逼地方立法精细化，提高“含金量”。目前，地方立法数量虽较多，但还存在内容不够具体、针对性和可操作性不强等问题。《条例》让立法者把目光更多转移到立法本质上来，倒逼地方立法从细节入手，减少空泛规定，避免制度、规范“缺胳膊少腿”，让法规“有牙有齿”。
倒逼地方性法规文本改革，提倡简易体例，开门见山，直奔主题，有几条写几条，哪条有用写哪条，使法规文本一目了然。
聚焦重点领域立法
辽宁省人大常委会党组副书记、副主任 孙国相
辽宁省人大常委会致力于将省委贯彻习近平总书记关于辽宁和东北振兴重要指示、党中央重大决策部署高效平稳地反映到立法中，尊重和把握立法规律，发挥主导作用，推进重点领域立法，在实现“两个维护”中以高质量、有效率的立法助力辽宁全面振兴、全方位振兴。
一是立法引领优化营商环境。相继出台了《行政审批中介服务条例》《自贸区条例》《开发区条例》等4部地方性法规，并于今年7月对《优化营商环境条例》作了“大修”。这些法规形成了我省优化营商环境的地方性法规制度集群，成为法治化营商环境的重要支撑。
二是立法保障生态文明建设。相继制定了《水污染防治条例》《矿山综合治理条例》等7部地方性法规，与既有的《青山保护条例》等构成了较为完善的生态环境治理地方性法规制度体系，实现了地方立法对影响环境的主要领域和重点项目的全覆盖，织密了建设生态文明的法规制度“保护网”。
三是立法促进社会民生改善。把制定医养结合促进条例、修订人口与计划生育条例等列入立法计划；出台《关于防止侵害道路公共交通驾驶员的决定》；制定《企业权益保护条例》，对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施做了规定，对不当干预企业的惯性和冲动划了“红线”，有效激发市场主体活力。
四是立法防范化解重大风险。敢于在矛盾的焦点上画杠杠，探索建立防范化解重大风险的法治保障，制定《防范惩治网络虚假有害信息规定》《防范和处置金融风险条例》。
与此同时，围绕上述四个方面开展专题清理，修改了53部，废止了17部。
下一步，我们将深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，立足实际，遵循立法规律，在回应人民关切、聚焦治理体系与治理能力现代化上下功夫，珍惜立法资源，加强立法能力建设，立人民群众需要的好法、推动振兴发展管用的法。
充分发挥人大主导作用
安徽省人大常委会副主任 刘明波
安徽省人大常委会积极完善立法体制机制、充分发挥省人大及其常委会在立法工作中的主导作用。
强化立项主导，当好“引导员”。聚焦对标对表，着重围绕全国人大常委会立法规划、年度立法工作计划，对我省立法项目作出相应安排。聚焦突出重点，着重突出高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法等方面项目。聚焦凝聚共识，在全方位征集立法建议项目的基础上，积极征求人大代表、社会公众、民主党派、工商联负责人和专家学者等意见。
强化起草主导，当好“调度员”。对政府部门和其他方面组织起草的法规案，省人大常委会法制工作机构和其他有关工作机构提前参与，提出意见。对涉及综合性、全局性、基础性等重要法规案，由省人大专门委员会和常委会工作机构直接组织起草。对专业性较强、技术性较强的立法项目，委托高等院校、科研机构、社会团体等第三方开展调研起草、论证咨询和第三方评估。
强化审议主导，当好“决策员”。提前将法规草案发给常委会组成人员；尽量吸纳常委会组成人员经过深思熟虑提出的意见；及时作出决断，敢于在矛盾的焦点问题上“切一刀”。
强化合法性审查主导，当好“守门员”。恪守立法权限，全面落实“不抵触”原则，跟进上位法修改，及时清理地方性法规，保证中央政令畅通，维护国家法制统一。
强化沟通主导，当好“协调员”。注重与法规草案起草单位的沟通，充分发挥起草单位法治实践经验丰富的优势，妥善处理意见分歧。注重发挥政府法制工作机构在法规草案起草过程中的统筹协调作用。注重凝聚省人大常委会各机构的合力，力求在法制委员会统一审议中形成共识。
强化立法后评估主导，当好“检疫员”。积极组织开展立法后评估，及时启动修法程序，保持法规与时俱进。
探索开门立法机制
山东省人大常委会党组副书记、副主任 王 良
山东省人大常委会始终坚持以人民为中心的发展思想，积极探索开门立法的机制办法，努力把立法过程变成凝聚民心、集中民智、体现民意的过程，充分体现了党的十九届四中全会提出的“坚持法治建设为了人民、依靠人民”的要求。
更加注重发挥人大代表的主体作用。坚持抓住立法前、立法中、立法后等环节，邀请代表参与拟订立法规划计划、法规起草、法规草案征求意见、列席常委会会议以及立法调研等活动。
更加注重借助专家顾问的外脑力量。省人大常委会聘任了30位省内外专家作为立法顾问，对常委会初审后的所有法规草案进行评估论证。
更加注重用好服务基地的专业优势。本届省人大常委会建立了6个地方立法研究服务基地。避免课题研究成果与立法实务“两张皮”现象，助力提高地方立法质量。
更加注重听取社会公众的真实意见。坚持充分听取公众意见，做到范围更广、研究更深、意见更真。
更加注重回应相对人的利益关切。立法调研更注重听取管理相对人、利益相关群体和基层群众意见。就省社会信用条例草案分别召开4场立法听证会，大规模、高频次、深入基层、靠近群众集中开展立法听证，增强了立法的民主性和开放性。
更加注重推动民主立法的流程再造。按照省委“推进制度创新，抓好流程再造”的要求，修改地方性法规听证规定，制定地方立法请示汇报和法规草案征求意见的规定，细化地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询、争议较大的重要事项引入第三方评估、代表参与地方立法、讲好人大立法故事等工作流程。
做实做亮备案审查
湖南省人大常委会副主任 周 农
党的十九届四中全会提出，加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。湖南省人大常委会依法积极履职，提出备案审查“整体规划、共同推进、创新发展”，让备案审查工作实起来、亮起来。
坚持问题导向，推动备案审查工作向纵深发展。制定《备案审查2019—2022年工作规划》，明确了本届备案审查工作目标和每年的重点工作任务及考核约束指标，增强了工作的全面性、系统性。
针对审查工作重点不突出、成效不明显的问题，坚持开展专项审查，监督市、州人大常委会依法正确履职，防范风险。针对法规配套规定不及时出台、不符合立法原意的问题，省人大常委会法工委提前介入，保证法规有效实施。
坚持守正创新，加强备案审查工作机制建设。建立协商推进报备工作机制，落实“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求。完善备案审查工作责任制，明确备案审查各项任务、各个环节的责任主体。完善审查工作联席会议制度，协调解决审查工作中的重大疑难问题。建立审查咨询和第三方审查制度，对备案审查工作中专业性较强的问题开展专家咨询，对内容复杂的专项审查，探索委托第三方进行。
下一步，湖南省人大常委会将按照党的十九届四中全会精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，进一步加强备案审查能力建设，努力推动我省人大备案审查工作再上新台阶。
增强弘德立法效果
重庆市人大常委会副主任 王 越
重庆市人大常委会认真落实全国人大常委会对弘德立法的明确要求，坚持以良法促进发展、保障善治。
坚持价值引领，突出弘德立法时代主线。一是维护意识形态安全。着手开展国旗法实施办法调研起草，通过立法让国家观念和爱国热情落地生根。二是传承历史文化脉络。为保护好建设好长江上游面积最大的江心岛——广阳岛，专门出台法规性决定。三是厚植立法为民理念。为解决群众反映强烈的出行难、公交堵等问题，制定《重庆市公共汽车客运条例》。四是宣扬基本道德规范。及时修订《重庆市节约能源条例》，对生活、建筑等领域的节能规范进行全面完善。
坚持全程把关，强化弘德立法机制保障。一是方案先行，把好总体关。市人大常委会按照市委要求从五年立法规划中优选出55个重点项目，提出弘德立法的切入点，确保相关要求一体遵循。二是目标导向，把好立项关。注重精准选题，在各年度立法计划中优先安排反映弘德立法的重点项目。三是科学评估，把好论证关。四是实质融入，把好审议关。政府向人大提交的立法议案中，都应有关于社会主义核心价值观如何融入立法的专门说明；市人大法制委统一审议时，均安排专门环节进行专题研究和审议，确保立法的价值导向更鲜明。
坚持宣传推广，增强弘德立法实际效果。市人大常委会十分重视弘德立法与立法宣传相结合，着眼增强社会主义核心价值观的感召力，深入挖掘立法实践的典型示范价值。
重庆人大将认真贯彻落实党的十九届四中全会精神，不断加强地方立法及弘德立法各项工作，以高质量地方立法为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出新贡献。
立法保障秦岭生态
陕西省人大常委会副主任 梁宏贤
《陕西省秦岭生态环境保护条例》修订体现了党的十九届四中全会提出的“实行最严格的生态环境保护制度”要求，是完善我省生态文明制度体系建设的深入实践。
突出保护优先。将原《条例》“禁止、限制和适度开发区”修改为“核心、重点和一般保护区”。倡导绿色发展，规定“核心保护区不得进行与生态保护、科研无关的活动。”“重点和一般保护区实行产业准入制度，鼓励发展绿色循环经济。”实行严格监管，增加“监督管理”一章，明确政府及部门监管职责，加大责任追究。
坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与。由省人大常委会牵头主导立法后评估和《条例》调研修改工作，对秦岭范围内矿产资源开发、基础设施建设等重大事项，组织反复论证，发挥了立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的主导作用。
坚持科学立法、民主立法、依法立法。根据对秦岭范围内乡村、人口、耕地和交通、旅游等分布专项调查情况，将核心保护区范围由海拔2600米以上扩大到海拔2000米以上，核心保护区面积占比从0.77％提高到13.92%，形成了“海拔+区块+生态廊道”的保护体系。
坚持民主立法与立法为民相统一。一方面，对广泛征求到的1000多条意见认真研究吸纳，汇集民意；另一方面，统筹考虑秦岭范围居民生产生活和经济社会协调发展，不搞“一刀切”，保障核心保护区原住居民必要的、基本的生产活动，促进生产发展、生活富裕、生态良好相融共生。
严格依法依规对标衔接。对标环保类相关法律、行政法规和国家国土空间规划等新规定，确保《条例》修订与上位法和国家有关规定相衔接。
